Fundação Legal Fundamental: Revisão Judicial da Nomeação do Chefe do Mossad
- Após revisar as atividades do Comitê Consultivo, referir-me-ei às regras relativas à revisão judicial da decisão do Primeiro-Ministro de nomear o chefe do Mossad. A decisão de nomear o Major-General Goffman, como mencionado, foi tomada pelo primeiro-ministro. O Primeiro-Ministro foi quem entrevistou "vários candidatos" (conforme declarado em seu anúncio de 4 de dezembro de 2025, que aparece no parágrafo 140 da resposta preliminar do Major-General Goffman); Foi ele quem escolheu o General Goffman como seu candidato; E foi ele quem recebeu a decisão do comitê consultivo, após o que ordenou a nomeação. Isso contrasta com os outros seis cargos seniores, cujas nomeações são feitas pelo governo, conforme recomendação do ministro responsável (ver: seção 3(a) da Lei ISA; Seção 3(c) da Lei Fundamental: O Exército; Seção 8A da Portaria de Polícia; Seção 78 da Portaria das Prisões [Nova Versão], 5732-1971; Seção 8 da Lei do Banco de Israel, 5770-2010 (em relação à nomeação do Vice-Governador, por recomendação do Governador). Outra exceção é a nomeação do Governador do Banco de Israel, que é nomeado pelo Presidente do Estado, conforme recomendação do governo (ibid., na seção 6). O processo de nomeação do chefe do Mossad pelo próprio Primeiro-Ministro, que constitui uma exceção à forma como os seis cargos seniores são nomeados, é feito por prática desde a criação do Estado, e como o Primeiro-Ministro é o ministro responsável pelo Mossad, que atua como uma unidade dentro de seu ministério (parágrafos 28-29 da resposta preliminar do Conselheiro e parágrafo 22 da resposta preliminar do Primeiro-Ministro).
- Esses fatos determinam a natureza da revisão judicial que deve ser exercida na análise de uma decisão de nomeação do chefe do Mossad. A principal razão para a revisão que os peticionários e o Procurador-Geral alegam é a falta de razoabilidade na nomeação, e, portanto, vou focar na forma como a revisão judicial é exercida com base nesse fundamento. Como é bem conhecido, o âmbito da razoabilidade varia tanto de acordo com a identidade da parte decisora quanto conforme a natureza da decisão em discussão (para uma discussão extensa sobre esse fundamento, veja: High Court of Justice 5658/23 The Movement for Quality Government in Israel v. Knesset (1º de janeiro de 2024) (doravante: a questão da causa da razoabilidade)). Do ponto de vista do órgão decisório, o Primeiro-Ministro recebe, de fato, discricionariedade muito ampla em relação a decisões políticas ou relacionadas a questões de segurança; a maior amplitude de razoabilidade (e, consequentemente, a revisão judicial mais restrita) é aplicada quando a decisão é tomada pelo governo em seu plenário (ver: Tribunal Superior de Justiça 5853/07 Emunah - Movimento Nacional das Mulheres Religiosas v. Primeiro-Ministro, IsrSC 62(3) 445, 519 (2007), e observou: a questão da nomeação de Levy, nos parágrafos 8-9; Tribunal Superior de Justiça 427-10-25 O Movimento por Governo de Qualidade em Israel (NPO) v. Governo de Israel, parágrafo 37 da decisão do Vice-Presidente Sohlberg (28 de dezembro de 2025) (doravante: o Caso da Nomeação de Zini)). "O status do governo como poder executivo do Estado é elevado e especial, pois é o poder executivo do Estado, conforme estabelecido na seção 1 da Lei Fundamental: O Governo" (Tribunal Superior de Justiça 3872/93 Mitral em Tax Appeal v. Prime Minister and Minister of Religious Affairs, IsrSC 47(5) 485, 498 (1993)). O governo, como órgão, é responsável perante a Knesset e perante o público por suas ações (seção 3 da Lei Fundamental: O Governo; Shimon Sheetrit: O Governo: O Poder Executivo - Interpretação daLei Básica: Governo 413 (2018)). As decisões tomadas no plenário do governo também se beneficiam das vantagens inerentes à tomada de decisões em um fórum amplo, que permite a troca de opiniões, o agravamento de disputas e o surgimento de dificuldades (para o efeito da tomada de decisão em um fórum amplo no campo da razoabilidade, veja: Yitzhak Zamir, Autoridade Administrativa, Volume 5 - Fundamentos para Auditoria Administrativa 3591 (2020), e compare: O Caso dos Prefeitos, p. 192).
Em termos de A natureza da decisão, o tribunal exerce considerável moderação em relação a decisões relativas a nomeações para cargos seniores, especialmente nas agências de segurança (ver: Tribunal Superior de Justiça 5562/07 Schussheim N' O Ministro Para a Segurança Interna, Parágrafo 8 (23.7.2007); Tribunal Superior de Justiça 4072/24 Lavi - Direitos Civis, Administração Adequada e Incentivo ao Assentamento' Ministro da Defesa, parágrafo 6 (2 de julho de 2024); Tribunal Superior de Justiça 4684/24 Shani N' Ministro da Defesa, Parágrafo 8 (7.8.2024)). As razões para isso são duas: Primeiro, uma das ferramentas mais significativas para implementar a política do nomeador (na qual o tribunal, é claro, não intervém) é a nomeação de altos funcionários que, em sua visão, serão capazes de implementar a política; eSegundo, tais decisões envolvem consideráveis considerações que o tribunal terá dificuldade em avaliar e o equilíbrio adequado entre elas (como uma impressão pessoal das qualificações do candidato, o grau de importância que deve ser atribuído a diferentes tipos de experiência profissional, etc.).
- Outro aspecto que tem grande impacto na natureza da revisão judicial desse tipo está relacionado ao fato de que a nomeação é examinada antes de sua aprovação por um comitê consultivo, cuja recomendação tem grande peso tanto na decisão do órgão nomeador quanto na existência de revisão judicial da nomeação. Assim, levando em conta o fato de que é um comitê independente e profissional, e a ampla infraestrutura apresentada a ele em relação à questão da integridade. Portanto, a determinação do comitê de que houve um defeito na integridade de uma nomeação específica impõe um obstáculo muito alto (e, em alguns casos, até intransponível) à validade da nomeação, apesar da determinação acima referida (veja e compare: Diretriz do Procurador-Geral 1.1502 "Nomeação e Composição de Comitês Consultivos Públicos e seus Métodos de Operação" (13 de janeiro de 2003)); Tribunal Superior de Justiça 8134/11 Asher v. Ministro das Finanças, parágrafo 13 da decisão do Vice-Presidente Eliezer Rivlin (29 de janeiro de 2012); Arquivamento do Bar, no parágrafo 63; Shapira, p. 5). Assim, a determinação do comitê de que não houve defeito na integridade do candidato também tem grande peso, é claro, e somente em casos excepcionais o tribunal intervirá e tirará a conclusão oposta, pela qual deve ser determinado que a nomeação é inválida (veja, detalhadamente: o Caso da Nomeação de Zini, nos parágrafos 38, 54-55 do julgamento do Vice-Presidente Sohlberg; e veja: A Nomeação de Levy, no parágrafo 10). Deve-se notar que o precedente sobre este assunto não é exclusivo do Comitê Consultivo, já que este Tribunal também estabeleceu precedentes semelhantes em relação a decisões de comitês de seleção ou outros comitês de nomeação, que são de natureza semelhante (ver, Diversos: Tribunal Superior de Justiça 2365/08 Ometz - Cidadãos por Boa Administração e Justiça Social e Legal (NPO) v. Comitê para a Nomeação de Juízes, parágrafo 8 (5 de fevereiro de 2009); Tribunal Superior de Justiça 5599/11 Associação de Jornalistas de Tel Aviv v. Governo de Israel, parágrafo 24 (24 de novembro de 2011); Tribunal Superior de Justiça 6804/15 Yifat v. Comitê paraa Nomeação de Diretores em Corporações Bancárias, parágrafo 7 (24 de novembro de 2015)).
- Por outro lado, a importância de uma revisão judicial eficaz não pode ser subestimada, quando se descobre que havia uma falha nessa nomeação, seja processual ou substantiva (veja: a questão da razoabilidade, nos parágrafos 163-166 do julgamento da presidente Esther Hayut, nos parágrafos 89-93 da opinião do juiz Amit e no parágrafo 43 da minha opinião). Como detalhado acima, não é possível realizar uma revisão judicial real da maioria das atividades da instituição, e, portanto, é de particular importância nomear o chefe de uma instituição adequada, que não tenha sofrido defeito moral. Até certo ponto, pode-se dizer que a única decisão (ou pelo menos, a decisão principal) relativa à atividade da instituição que está sujeita a revisão judicial é a decisão diante de nós - a decisão de nomear o chefe da organização.
- A combinação desses dados leva à conclusão de que o critério para revisão judicial em relação a decisões relativas à nomeação do chefe do Mossad é restrito, mas aprofundado. É difícil, pois esta é uma decisão sobre a nomeação de um cargo sênior em um órgão de segurança tomada pelo Primeiro-Ministro, conforme recomendação do Comitê Consultivo; mas é aprofundada, à luz dos riscos significativos envolvidos em uma nomeação inadequada, e considerando que a decisão sobre a nomeação foi tomada pelo Primeiro-Ministro e não foi discutida e discutida pelo Governo em seu plenário. A revisão judicial da decisão será restrita quanto aos motivos para ela, que em grande parte se resumem à existência de considerações externas na nomeação ou à preocupação com um defeito de integridade moral dado o parecer do Comitê Consultivo, e não se relacionam à questão de saber se o candidato apresentado é o mais qualificado entre os possíveis candidatos. No entanto, em relação à natureza da auditoria por esses poucos fundamentos, a revisão judicial deve ser aprofundada - tanto no trabalho do comitê quanto em suas conclusões - para garantir que o nomeado seja digno do cargo que deveria ocupar.
- Esse, então, é o arcabouço que dita a decisão nas petições em questão. No contexto dessas regras, vou passar a uma discussão dos fatos relacionados ao caso Almakais e examinar a razoabilidade da discricionariedade do Primeiro-Ministro em sua opinião. No entanto, antes disso, gostaria de abordar brevemente os argumentos levantados em relação ao trabalho do Comitê Consultivo e as implicações que eles podem ter na decisão das petições que temos diante de nós.
A Base Legal Concreta: Os Procedimentos Realizados no Comitê Consultivo no Caso do Major-General Goffman
- O procedimento conduzido pelo Comitê Consultivo em relação à nomeação do Major-General Goffman levanta, neste momento, duas questões que justificam, segundo os peticionários e o Conselho, a intervenção na decisão tomada com base na recomendação do Comitê Consultivo: Primeiro, argumentou-se que havia falhas no processo de análise da candidatura do Major-General Goffman ao Comitê, principalmente porque a base factual sobre a qual o Comitê operava era e continua sendo parcial (posição que também surge da decisão suplementar do Presidente do Comitê). Segundo, argumentou-se que, nas circunstâncias do caso, deveria ser atribuído peso especial à opinião minoritária do presidente do comitê (que foi apresentada extensivamente na primeira fase do trabalho do comitê e permaneceu em vigor em sua decisão suplementar). Vou abordar essas duas questões em ordem.
Base Factual
- Como declarado, os peticionários e o Conselheiro argumentam que a decisão do Primeiro-Ministro de nomear o Major-General Goffman deve ser intervinda, apesar da contenção habitual nessas questões, já que pouco peso deve ser atribuído à recomendação do Comitê Consultivo, já que sua recomendação foi dada ao final de um processo falho, que não permitiu a formulação de uma base factual suficiente e deixou questões sem resposta. O presidente do comitê também considerou apropriado realizar um exame adicional de vários assuntos, antes que uma decisão final fosse tomada sobre a nomeação do Major-General Goffman. Não nego que minha opinião também esteja desconfortável com o trabalho do honrado comitê neste caso. No entanto, após a chegada dos suplementos adicionais e a decisão suplementar do comitê ter sido emitida, esses defeitos não justificam, na minha opinião, aceitar as petições, nem mesmo emitir uma ordem ali nelas. Sua importância neste caso é, na minha opinião, uma revisão judicial mais rigorosa em relação à própria decisão. Vou esclarecer.
- Em princípio, a forma como o processo de investigação no Comitê Consultivo é conduzido está nas mãos do próprio Comitê (Seção C da Resolução 3839, e veja: A Nomeação de Zini, no parágrafo 54 do julgamento do Vice-Presidente Sohlberg). No entanto, o comitê é obrigado a conduzir uma investigação satisfatória, que assegure que sua recomendação se baseie em uma plataforma probatória abrangente, confiável e detalhada, apropriada à importância de garantir a integridade daqueles que ocupam as sete posições seniores. Como é bem conhecido, a existência de uma base factual suficiente é um dos pré-requisitos básicos para a validade das decisões administrativas (Dafna Barak-Erez, Direito Administrativo, vol. 1, vol. 439-440 (2010) (doravante: Barak-Erez, vol. 1)); Tribunal Superior de Justiça 8647/22 Associação para os Direitos Civis em Israel v. Ministério do Bem-Estar e Seguridade Social, parágrafo 82 (18 de setembro de 2025)). Nos casos em que um órgão administrativo é obrigado a consultar outro órgão antes de tomar sua decisão, a ausência da base factual exigida para a formulação da recomendação por esse órgão pode levar à invalidação da decisão tomada com base nesta consulta. Nesse caso, o órgão decisório não pode se basear no fato de que a recomendação feita com base em informações parciais é a recomendação adequada nas circunstâncias do caso, e nessa situação nem sequer é possível determinar se a decisão final tomada foi a correta, pois não se baseou em um processo adequado de consulta: "É possível que a falha no processo [de consulta] seja tão grave que seja apropriado dizer que, na prática, não houve consulta alguma. Por exemplo, [...] Se informações essenciais para a consulta desapareceram ou desapareceram dos olhos dos membros. Nesse caso, pode ser apropriado retornar ao órgão consultivo para conduzir um procedimento adequado" (Yitzhak Zamir, The Administrative Authority, Vol. 2 - Administrative Procedure 1224 (2011)). Veja também: Barak-Erez, vol. 1, p. Veja e compare: High Court of Justice 6156/92 Sampo Reinsurance co. Ltd. v. Supervisor de Seguros, Ministério das Finanças, IsrSC 47(1) 237, 242 (1993); Tribunal Superior de Justiça 5483/95 Gindi v. Ministro dos Assuntos Religiosos, IsrSC 49(5) 661, 672-673 (1996); (Tribunal Superior de Justiça 5538/09 Peleg v. Comissão do Serviço Civil, parágrafo 14 (6 de julho de 2010)). De fato, no caso da nomeação de Ginosar, constatou-se que o procedimento conduzido pelo Comitê de Nomeações para examinar a nomeação de um candidato a Diretor-Geral de um ministério do governo era impróprio, pois o comitê não examinou nem abordou questões-chave do passado do candidato, e, portanto, foi necessário reconduzi-lo para exame adicional por este comitê e, em seguida, para uma nova revisão pelo governo. O tribunal argumentou que "nessas circunstâncias, se tivessem insistido no originador dessa recomendação e na decisão do governo que a seguiu, não haveria escolha a não ser cancelar a recomendação (do Comitê de Nomeações) e a decisão (do governo)" (Nomeação de Ginosar, pp. 243-244).
- Para ser preciso, o escopo do dever de formular uma base factual varia de caso para caso. No nosso caso, duas circunstâncias devem ser consideradas para determinar o escopo desse dever em relação à recomendação do Comitê Consultivo sobre a nomeação do Major-General Goffman.
Primeiro, conforme detalhado acima, o comitê tem uma tarefa pesada diante da importância fundamental dos sete cargos seniores para a conduta adequada dos órgãos centrais na administração pública. Como você sabe, "Há uma correlação direta entre o objeto da decisão e suas implicações para o indivíduo e o público, além do grau de base probatória necessário para formular a base factual sobre a qual ela se baseia" (Autoridade para Recorrer de uma Decisão Arbitral 426/06 Hawa N' Serviço Prisional, Parágrafo 14 (12.3.2006). Veja também: Matter Extinção da Ordem, no parágrafo 91 da decisão do Presidente Associado; Tribunal Superior de Justiça 18225-06-25 Gilon N' Governo de Israel, Parágrafo 47 (14.12.2025)). Diante das pesadas implicações das recomendações do comitê para o público em geral em Israel, e para os próprios candidatos, certamente cabe ao comitê formular uma base factual sólida antes de tomar uma decisão. Isso é ainda mais comovente, pois estamos lidando com a nomeação do chefe de um Mossad, com suas características únicas, conforme declarado no parágrafo 52 acima.