Recurso Civil 665/23 Estado de Israel – Autoridade Tributária vs. Oded Kahane - parte 34

Vou passar aos detalhes do assunto em ordem.

Resumo do contexto factual

2. O contexto dos recursos apresentados a nós foi detalhado por meu colega, o juiz Willner, e, portanto, basta apresentá-lo brevemente.  O réu em outros pedidos municipais 665/23 [Nevo] (que também apresentou recurso do réu no caso; doravante: o recorrido), é advogado de profissão que, na época, atuava como assessor jurídico da Bezeq International.  Considerando o valor de sua renda, o réu deveria ter apresentado um relatório online independente à Autoridade Tributária.  Ele não o fez.  A Autoridade Tributária enviou cartas ao réu sobre sua obrigação de apresentar um relatório online, mas as cartas não chegaram ao seu endereço atual.  Posteriormente, a Autoridade Tributária impôs sanções financeiras ao réu, de acordo com sua autoridade prevista na seção 195B da Portaria do Imposto de Renda [Nova Versão] (doravante: a Portaria), e em uma fase posterior até impôs uma execução hipotecária sobre seu salário em virtude da Portaria Tributária (Cobrança) (doravante: a Portaria Tributária).  O réu considerou que a própria imposição da sanção financeira sobre ele, bem como a execução hipotecária imposta ao seu salário, foram feitas em violação da lei.  Assim, em 16 de maio de 2018, o Recorrido apresentou uma moção de aprovação para conduzir uma ação coletiva contra a Autoridade Tributária, conforme o Item 11 do Segundo Adendo à Lei de Ações Coletivas, 5766-2006 (doravante, respectivamente: a Moção de Aprovação, Item 11, o Segundo Adendo e a Lei de Ações Coletivas ou a Lei), que estabelece que uma moção para certificar uma ação coletiva pode ser apresentada no caso de "uma reivindicação contra uma autoridade para recuperação de valores que ela tenha arrecadado ilegalmente, como impostos, taxas ou outros pagamentos obrigatórios".  Enquanto isso, o Recorrido afirmou, simplesmente, que "uma sanção financeira é 'outro pagamento obrigatório' no sentido do Item 11 [...] ".
3. O ponto principal na audiência que temos é o pedido de arquivamento sumário apresentado pela Autoridade no tribunal de primeira instância, e a decisão tomada nele. Vou passar a isso agora.

Pedido e Decisão de Remoção

4. Em 5 de agosto de 2018, em vez de apresentar uma resposta ao pedido de aprovação, a Autoridade Tributária entrou com um pedido para rejeitá-lo in limine (doravante: o pedido de arquivamento). Em essência, argumentou-se que uma sanção financeira imposta em virtude da Portaria não se enquadra no escopo de 'outro pagamento obrigatório' no sentido do Item 11, e, portanto, não é possível apresentar um pedido para certificar uma ação coletiva em relação a ele.  Nesse sentido, a Autoridade Tributária referiu-se aoPedido de Apelação/Reivindicação Administrativa 7373/10 Levy v.  Estado de Israel [Nevo] (13.  0de agosto de 2012) (doravante: o caso da Taxa), onde foi entendido que, diante da semelhança linguística entre o Item 11 e a Seção 1(a) da Lei Fundamental: A Economia do Estado (doravante: a Lei Básica), não há razão para interpretar a expressão 'outro pagamento obrigatório' de forma a incluir qualquer pagamento que o indivíduo seja obrigado a pagar, mas apenas pagamentos arrecadados para financiar os cofres do Estado ou para alcançar outros fins que o sistema tributário pretende promover.
5. A Autoridade Tributária argumentou que "o termo 'pagamento obrigatório' inclui as diversas taxas cujo propósito é financiar determinada atividade, como pavimentação de calçadas, desenvolvimento, financiamento de despesas excepcionais como despesas de guerra, e similares. O pagamento da obrigação também é um imposto.  Ele difere do imposto no fato de que tem a intenção de financiar uma determinada atividade, e difere da taxa, pois não é pago em troca do serviço que o indivíduo solicita à autoridade.  A adição do termo 'pagamento obrigatório' na definição geral dos pagamentos físicos de 'imposto, taxa ou pagamento obrigatório' é necessária, porque existem impostos do tipo mencionado (várias taxas) que diferem de impostos e taxas." Por outro lado, argumentou-se que "a sanção monetária constitui uma sanção punitiva administrativa, que serve como alternativa à punição em nível criminal"; seus propósitos, foi explicado, são estranhos aos da lei tributária, e não é possível entrar com uma ação coletiva para isso.  A Autoridade Tributária também se referiu, a esse respeito, à decisão no caso do Pedido de Recurso Administrativo 7302/16 Tel Aviv-Jaffa Municipality v.  Igra [Nevo] (1º de março de 2018) (doravante: o caso Igra), onde foi entendido que as multas impostas em processos criminais - cujos propósitos são estranhos aos das leis tributárias - não se enquadram no escopo de 'outro pagamento obrigatório' no sentido do Item 11.
6. A Autoridade Tributária apontou ainda a totalidade das proteções concedidas às autoridades na lei contra ações coletivas. Argumentou-se que essas proteções únicas são necessárias para o Estado, considerando o enorme alcance de sua exposição em ações coletivas, que leva ao temor de danos significativos aos cofres públicos; em vista do medo de erros cometidos de boa-fé pelo Estado; e considerando a existência da via administrativa que pode ser usada contra a autoridade quando ela age em violação da lei.  No contexto do exposto, argumentou-se que o Item 11 deve ser interpretado de forma restrita.
7. Em 16 de setembro de 2018, o Recorrido apresentou sua resposta ao pedido de arquivamento. O Recorrido começou observando que a Seção 195G da Portaria estabelece que a Portaria se aplicará às sanções financeiras que estão sujeitas ao nosso caso; e que, de acordo com a Seção 2 da Portaria Tributária, o termo imposto inclui "[...] qualquer imposto, imposto sobre propriedade, empréstimo e outro pagamento que tenha sido declarado ou será declarado pelo Alto Comissário do Governo da Terra de Israel ou pelo Ministro das Finanças como uma cobrança sujeita à lei que trata de arrecadação de impostos." O Recorrido também se referiu à Diretiva do Procurador-Geral nº 7.1002 (doravante: Diretiva 7.1002), na qual foi explicitamente declarado que, para fins da Portaria Tributária, o termo 'imposto' também inclui a cobrança de sanções financeiras.  Portanto, argumentou-se que é suficiente que as sanções financeiras objeto do nosso caso tenham sido cobradas em virtude da Portaria Tributária, para que possam ser definidas como 'imposto, taxa ou outro pagamento obrigatório' para fins do Item 11.  O Recorrido referiu-se ainda às cartas oficiais da Autoridade Tributária, nas quais se referiu ao reembolso concedido a ele em relação a algumas das sanções financeiras que são objeto do nosso caso como 'devolução de imposto'.  O réu também se referiu à literatura jurídica, onde foi escrito que "a inclusão do termo 'outro pagamento obrigatório' junto com os termosimposto ou taxa na mesma frase, bem como o propósito da legislação sobre a qual o presidente Naor discutiu [no caso Levy - H.  20], leva à conclusão de que o legislador buscou permitir a apresentação de uma ação judicial porpagamentos impostos ao indivíduo, e de fato ele não tem escolha a não ser pagar" (Aviel Flint eHagai Vinitsky, Class Actions 573 (2017)).  Portanto, argumentou-se que o fato de as sanções financeiras que são objeto do nosso caso terem sido impostas ao réu e ele não ter outra escolha a não ser pagá-las, é suficiente para que elas se enquadrem no escopo de 'imposto, taxa ou outro pagamento obrigatório'.
8. Além disso, o réu acrescentou que as sanções financeiras que são objeto do nosso caso são canalizadas para o tesouro do Estado e usadas para financiar suas despesas, e, portanto, não é correto dizer que seu propósito na verdade excede as leis tributárias. Além disso, as sanções financeiras em nosso caso têm como objetivo melhorar o sistema de arrecadação de impostos, fornecendo um incentivo adicional aos cidadãos do Estado para cumprirem seus deveres e, de qualquer forma, seu propósito é consistente com os propósitos das leis tributárias.  O réu acrescentou que, no caso Igra , estávamos lidando com multas impostas em um processo criminal, e portanto elas diferem das sanções financeiras em nosso caso.
9. Ao final da audiência da moção de arquivamento, que ocorreu em 1º de novembro de 2018, o tribunal ordenou que as partes apresentassem sua resposta a uma sentença proferida algumas semanas antes na ação coletiva (Centro) 8734-12-17 Agbaria v. Estado de Israel - Autoridade Tributária [Nevo] (3 de outubro de 2018) (doravante: o caso Agbaria).  No mesmo caso, foi ouvida uma moção para certificar uma ação coletiva por erro no cálculo dos valores das várias multas civis impostas pela Autoridade Tributária; e a Autoridade não levantou qualquer argumento contra a adequação da moção para ser declarada ação coletiva de acordo com o Item 11.
10. Em sua decisão de 30 de dezembro de 2018, proferida após os comentários das partes sobre o caso Agbaria terem sido apresentados, o Tribunal Distrital rejeitou o pedido de arquivamento.
11. Primeiro, entendeu-se que o fato de sanções financeiras serem consideradas impostos para fins da Portaria Tributária não indica necessariamente a resposta para a questão de saber se as sanções financeiras se enquadram no escopo de 'imposto, taxa ou outro pagamento obrigatório' no Item 11. Da mesma forma, foi entendido que o fato de sanções financeiras se enquadrarem no escopo do termo 'pagamento punitivo' na Lei de Insolvência e Reabilitação Econômica, 5778-2018, não nos ensina que elas não se enquadram no escopo do Item 11.  Isso porque "cada lei e seu propósito, e até mesmo as definições nela contidas, são destinados a seus próprios interesses." Por essa razão, os argumentos sobre a forma como as sanções financeiras foram classificadas na Diretiva 7.1002 ou nas cartas da Autoridade Tributária também foram rejeitados.
12. A partir daqui, o tribunal passou a examinar a questão de saber se as sanções financeiras em questão se enquadram no escopo do item 11. Nesse contexto, o tribunal referiu-se ao caso Levy, onde foi entendido que, para fins de incluir um determinado pagamento dentro do escopo de 'outro pagamento obrigatório' no item 11, o teste é "um teste jurídico-normativo, que examina se se trata de um pagamento do tipo de pagamentos que não deveria ser imposto ao indivíduo, exceto dentro do âmbito da autorização legal [em virtude da seção 1(a) da Lei Fundamental - H.  20]" (ibid., no parágrafo 25).  Nesse contexto, determinou-se que o termo 'outros pagamentos obrigatórios' na Lei Básica refere-se a pagamentos que estão no meio entre o imposto - pago ao governo pela força sem contraprestação direta - e o preço - pago em uma transação voluntária por contraprestação equivalente.  O Tribunal Distrital acrescentou que o pagamento discutido no caso Levy - prêmios de seguro de vida e acidentes pessoais - era um claro caso de pagamento comercial, que pode ser obtido sob condições de mercado, e que o indivíduo não tem direito de recebê-lo do Estado; e, portanto, esse pagamento não se enquadra no escopo da seção 1(a) da Lei Básica.  Em contraste, no nosso caso, não apenas as sanções financeiras são realmente usadas para financiar os cofres públicos, como também não possuem características comerciais algumas.  Além disso, foi entendido que as sanções financeiras em nosso caso, que visam dissuadir o indivíduo de não apresentar relatórios em tempo, servem para garantir a existência de um sistema tributário adequado, eficiente e equitativo, e, portanto, seu propósito é consistente com os propósitos subjacentes ao sistema tributário.  Assim, foi entendido que as sanções financeiras diante de nós - para as quais é necessária autoridade legal explícita - também se enquadram no escopo de 'outro pagamento obrigatório' em relação ao Item 11.
13. O tribunal ainda decidiu que não há espaço para aplicar o que foi dito no caso Igra ao nosso caso. Isso porque a principal razão pela qual foi determinado que multas não se enquadram no escopo de 'outro pagamento obrigatório' é a dificuldade em discutir as multas impostas em um processo criminal dentro do quadro das 'ferramentas' existentes em uma ação coletiva emum processo civil.  Em contraste, as sanções financeiras que são objeto do nosso caso não são impostas em um processo criminal, mas sim em um processo administrativo-civil.  Além disso, foi explicado que, de fato, de acordo com a seção 195H(b) da Portaria, a sanção financeira e o processo criminal não podem coexistir de forma alguma.  Nessas circunstâncias, foi decidido que "o raciocínio que fundamentou a decisão no caso Igra não é de forma alguma relevante." O tribunal também observou pagamentos adicionais que existem nas leis tributárias - como o aumento das alíquotas devido à falta de manutenção dos livros-razão (seção 191B da Portaria) e a dupla tributação imposta pela emissão ilegal de uma fatura fiscal (seção 50 da Lei do Imposto sobre Valor Agregado, 5736-1975) - que não há contestação de que eles se enquadram no escopo do Item 11, mesmo tendo uma certa dimensão punitiva.  Seu principal objetivo é agilizar a fiscalização ao dissuadir o público de cometer infrações fiscais.  Da mesma forma, foi decidido que o principal objetivo das sanções financeiras em nosso caso é aplicar as leis tributárias ao infrator, e portanto não há espaço para compará-las às multas impostas no âmbito de um processo criminal - e a conclusão é que elas se enquadram no escopo do Item 11.
14. Antes de concluir, o tribunal observou que não é impossível que existam sanções financeiras cujo propósito seja mais semelhante às multas criminais discutidas no caso Igra. Também foi decidido que não há nada na história legislativa do Item 11 a partir do qual possamos aprender sobre a intenção de limitar a possibilidade de entrar com uma ação coletiva em relação às sanções financeiras que são objeto do nosso caso.
15. Após a rejeição do pedido de arquivamento, a ação coletiva foi esclarecida quanto ao seu mérito, e uma sentença parcial e uma sentença suplementar foram proferidas. Tudo - conforme descrito pelo meu colega, o juiz Willner.

Resumo dos argumentos das partes perante nós

16. Como foi dito, o principal recurso que a Autoridade Tributária apresentou a nós está enraizado na questão de saber se é possível entrar com uma ação coletiva em relação às sanções financeiras que são objeto do nosso caso. Meu colega, o juiz Willner, detalhou os argumentos das partes e, portanto, bastarei apresentar o resumo da disputa.
17. A Autoridade Tributária argumenta que os pagamentos que se enquadram no escopo do Item 11 são apenas aqueles cujo propósito é enriquecer os cofres públicos. Em contraste, a sanção financeira que é objeto do nosso caso serve como uma sanção destinada a garantir a aplicação das disposições da lei, e seu propósito não é financiar as necessidades do público.  O enriquecimento dos cofres públicos é apenas um subproduto da imposição da sanção financeira.  Portanto, segundo a Autoridade Tributária, as sanções financeiras em questão não se enquadram no escopo do Item 11. 
18. Por outro lado, o Recorrido argumenta que o sistema tributário inclui uma ampla gama de propósitos econômicos e sociais além do enriquecimento dos cofres públicos. Portanto, segundo ele, o teste relevante para os fins do Item 11 é se esses são pagamentos impostos ao cidadão, que são cobrados dele para realizar fins públicos e que realmente entram nos cofres públicos.  No nosso caso, argumentou-se, as sanções financeiras são impostas ao cidadão, seu propósito é auxiliar na arrecadação do imposto real e melhorar o sistema de arrecadação de impostos, e as quantias arrecadadas nelas são efetivamente usadas pelos cofres públicos quando são arrecadadas pelas autoridades fiscais.  De qualquer forma, o Recorrido considera que esses são pagamentos que se enquadram no escopo do Item 11.

Discussão e Decisão

19. O tribunal de primeira instância rejeitou a posição da Autoridade Tributária, e minha opinião é a mesma que a dele.
20. Inicialmente, achei necessário observar, nas palavras de meu colega, o juiz Willner, que "quando examinamos uma sanção financeira que se enquadra no escopo dos pagamentos listados no Item 11 (e, concretamente, no escopo de 'pagamento obrigatório'), não estamos diante de um 'conselho suave' (Tabula rasa) [...] ". De fato, existe uma jurisprudência relativamente extensa sobre o assunto.  No entanto, minhas conclusões da análise da legislação e jurisprudência são diferentes daquelas alcançadas pelo meu colega.  Como observei no início, minha opinião é que as sanções financeiras que são alvo do nosso caso se enquadram no escopo do Item 11; e, portanto, em um nível de princípio, é possível apresentar uma moção de aprovação para conduzir uma ação coletiva contra a Autoridade Tributária com base nisso.  A seguir estão meus motivos.
21. Como é bem sabido, a seção 3(a) da Lei de Ações Coletivas afirma que "uma ação coletiva não deverá ser apresentada, exceto em uma ação judicial conforme detalhado no Segundo Adendo ou em uma matéria determinada em uma disposição explícita da lei que uma ação coletiva pode ser apresentada." Em outras palavras, e não há disputa quanto a isso, não é possível apresentar uma ação coletiva por uma reivindicação que não esteja especificada no Segundo Adendo ou em qualquer outra lei explícita. Como foi declarado, a disputa em nosso caso gira em torno da interpretação do Item 11 do Segundo Adendo, que se refere a "uma reivindicação contra uma autoridade para a recuperação de quantias que ela arrecadou ilegalmente, como impostos, taxas ou outros pagamentos obrigatórios".
22. Como já foi determinado mais de uma vez, o Item 11 permite o ajuizamento de uma ação coletiva em uma ação em que três condições cumulativas são atendidas: (1) é uma reivindicação contra uma autoridade, conforme definido por lei; (2) o remédio solicitado ali é a restituição; e (3) os valores foram arrecadados pela Autoridade como imposto, taxa ou outro pagamento obrigatório (ver: Petição de Apelação/Reivindicação Administrativa 4784/19 Haring v. Ministério da Justiça - Autoridade de Execução e Cobrança, parágrafo 5 [Nevo] (12 de novembro de 2020) (doravante: o caso do Arenque)).  No nosso caso, não há disputa de que a Autoridade Tributária é classificada como uma 'autoridade' conforme definido na lei.  Também não há contestação de que isso é um pedido de restituição.  A disputa foca na questão de saber se as sanções financeiras foram cobradas pela Autoridade Tributária 'como imposto, taxa ou outro pagamento obrigatório'.
23. Começarei com a linguagem. A partir de uma leitura minuciosa da lei, foi possível concluir que o fato de a autoridade ter cobrado um pagamento à força era suficiente para que ele constituísse um 'pagamento obrigatório diferente'.  Tal interpretação é certamente possível do ponto de vista linguístico.  O dicionário Ibn Shushan, por exemplo, interpreta o valor 'pagamento' como "a entrega de uma quantia em dinheiro como contraprestação por bens, como salário a um empregado, como pagamento de uma dívida ou como compensação"; e o valor 'obrigação' como "algo que uma certa pessoa é obrigada a fazer, uma obrigação" (Avraham Even-Shushan Hotel: Renewing and Updating the 2000s (Moshe Azar, Editor-Chefe 2010)).  Portanto, do ponto de vista linguístico, não há dificuldade em interpretar a expressão 'outro pagamento obrigatório' como referindo-se a qualquer pagamento de uma dívida que uma pessoa seja obrigada a pagar à Autoridade - incluindo uma sanção financeira.
24. Aqui é o lugar para mencionar duas regras de interpretação que podem nos ajudar na interpretação da expressão 'outro pagamento obrigatório' na Cláusula 11. A primeira regra está encontrada na seção 7 da Lei de Interpretação, 5741-1981, segundo a qual "as palavras 'ou', 'outro' ou uma expressão semelhante - distintas do detalhe diante do qual aparecem, e não devem ser inferidas." De acordo com essa regra, a expressão 'outro pagamento obrigatório' destina-se a distinguir dos termos especificados anteriormente - imposto e taxa - e a acrescentar a eles.  Em outras palavras, a expressão 'outro pagamento obrigatório' não deve ser interpretada de modo a incluir apenas pagamentos do tipo imposto ou taxa.  A segunda regra, conhecida no direito inglês como Ejusdem generis ("a regra geral do olho do indivíduo"), ensina que, quando uma descrição geral aparece ao final de uma lista de itens específicos, é primeiro necessário entender o denominador comum entre esses itens específicos e, consequentemente, determinar a categoria à qual a descrição geral se refere (para mais informações sobre essa regra, veja: Autoridade para Recorrer de Decisão Arbitral 534/19 Ziadeh v.  Estado de Israel, parágrafo 39 da opinião do juiz   Stein [Nevo] (20 de agosto de 2019)).
25. No nosso caso, teria sido possível sustentar que o denominador comum de imposto e taxa é que ambos são coletados por meio do poder coercitivo da autoridade governamental, e a pessoa não tem escolha a não ser pagá-los. Assim, qualquer pagamento que seja cobrado de uma pessoa por meio de coerção governamental, de uma forma que ela não tenha escolha a não ser pagar, se enquadra no escopo de 'outro pagamento obrigatório'.  De fato, foi exatamente assim que a expressão 'outro pagamento obrigatório' foi inicialmente interpretada na decisão do Tribunal Distrital.  Assim, por exemplo, foi decidido, por exemplo, em vários pedidos Civil (Administrativo, Tel Aviv) 31171/08 Estado de Israel v.  Levy, parágrafos 12-14 [Nevo] (23 de dezembro de 2008) por minha colega juíza   Ronen (quando ela atuou no Tribunal Distrital; que é a decisão que é objeto do caso Levy neste tribunal):

"Acredito que o principal critério para classificar o pagamento sob o Item 11 deve ser a questão de se ele é um 'pagamento obrigatório' que a autoridade cobra em virtude de sua autoridade como órgão governamental.  Nesse contexto, é necessário examinar se este é um pagamento imposto pela autoridade em virtude de sua autoridade legal, de modo que o cidadão não tenha escolha a não ser pagar o pagamento.